Dossier ASP: quando i debiti “rientrano” sulle spalle di lavoratori e cittadini

E’ in atto ormai da qualche anno nel Comune di Bologna un generale processo di “riorganizzazione” ed esternalizzazione di gran parte dei servizi gestiti in precedenza in maniera diretta dal comune: attraverso che prevede il passaggio dei servizi alla persona del Comune di Bologna da una gestione diretta (che l’accordo sul decentramento del 2009 affida in buona parte ai Quartieri) all’affidamento di tali servizi (e dei lavoratori) all’Azienda di Servizi alla Persona Città di Bologna (nata il 1 gennaio 2014 dall’accorpamento delle tre precedenti ASP, Poveri Vergognosi, Giovanni XXIII e Irides), un “colosso […] che si occupa di welfare, persone in situazione di disagio, anziani e immigrati”[1].

Le Aziende pubbliche di Servizi alla Persona “sono enti pubblici non economici locali disciplinati dall’ordinamento regionale”[2] e si differenziano dalle vecchie IPAB (Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza) “per il carattere imprenditoriale dell’attività esercitata improntata a criteri di economicità anche se non rivolta a fini di lucro”[3].

A tal proposito, in quanto “enti strumentali” le ASP sono parificabili alle Aziende Speciali[4] (che vengono definite “municipalizzate” quando fanno capo ai Comuni), le quali, in base alla legge 8 giugno 1990, n.142, possono essere trasformate in società per azioni (vale a dire privatizzate: HERA è un perfetto esempio) e soggette dunque al diritto privato ed alla tassazione poiché – anche se di proprietà interamente pubblica – si tratta di società a scopo di lucro.

La nuova ASP Città di Bologna ha un proprio statuto, un direttore generale (Gianluca Borghi), un amministratore unico al posto del Cda e un comitato scientifico che affiancherà i vertici nelle scelte dell’azienda.

Attualmente l’ASP (che ha circa 480 dipendenti) si occupa di servizi sociosanitari ad anziani, in particolare alle persone non autosufficienti, offre posti letto a uomini e donne in condizioni di disagio sociale, si occupa  dei pazienti in età avanzata nelle proprie strutture, garantisce assistenza a domicilio, “esternalizzando anche molti servizi alle cooperative del territorio”.
Inoltre, ASP ha un vasto patrimonio immobiliare e artistico, dai palazzi ai fabbricati ai terreni agricoli, nell’ordine dei 370 milioni di €.

Secondo i piani di riorganizzazione del Comune, ad ASP dovrebbero venire “conferiti” (non si sa ancora attraverso quale forma) tutti i servizi e le oltre 150 operatrici ed operatori dei Servizi alla Persona del Comune.

Ma forse è meglio vederci un po’ più chiaro.

Per avere un’idea di quale sia l’orientamento del governo riguardante le società partecipate locali (categoria di cui le ASP fanno parte) ecco alcuni estratti ragionati dalla legge di stabilità 2015[5]:

L’art. 1 comma 611 della legge di stabilità per l’anno 2015 contiene la disciplina del Piano di razionalizzazione delle società partecipate locali.
L’obiettivo del piano operativo di razionalizzazione è quello di procedere ad una riduzione delle società partecipate anche tenendo conto dei seguenti criteri:
eliminazione società non indispensabili: la locuzione “non indispensabili” rafforza quanto già disposto nell’art. 3 comma 27 citato e deve leggersi nel senso che l’attività della società non è diversamente ottenibile in altro modo o meglio non è ottenibile dal “mercato”.

Preme infatti ricordare che secondo l’art. 3 comma 27 citato gli oggetti delle società che possono essere detenibili sono:
(i) la produzione di servizi o attività strettamente necessarie alla finalità istituzionale dell’ente o
(ii) la produzione di servizi di interesse generale nei limiti di competenza dell’ente stesso.

Ora secondo recente sentenza della Corte Costituzionale i servizi di interesse generale coincidono nel nostro ordinamento con i servizi pubblici locali e secondo altro orientamento del Consiglio di Stato i servizi pubblici sono quelli previsti per legge e pertanto la legge disciplina l’ampiezza della classe dei servizi pubblici.
Se ne deve quindi concludere che sono i servizi strettamente necessari al perseguimento del fine istituzionale dell’ente che debbono essere “indispensabili” allorché non reperibili sul mercato;
eliminazione di partecipazioni in società con oggetto analogo o similare: trattasi del noto principio della non proliferazione degli organismi esterni alla PA che hanno attività analoga;
aggregazione su scala più vasta per le società che svolgono servizi pubblici locali, per il cui commento si rinvia alla seconda parte
contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione: (i) degli organi amministrativi; (ii) degli organi di controllo, (iii) delle strutture aziendali; (iv) riduzione delle relative remunerazioni.

Il contenuto del piano operativo comprende una specifica Relazione tecnica e deve evidenziare:
– le società coinvolte;
– i tempi di attuazione delle azioni previste nel piano;
– le modalità di attuazione che quindi dovranno essere indicate per singole azioni (cessioni, fusioni, scissioni ecc);
il dettaglio dei risparmi da conseguire

I tempi di operatività sono:
– entro il 31 marzo 2015 redazione del piano operativo di razionalizzazione che compete nel caso di enti pubblici locali: al presidente della provincia o al sindaco, al direttore generale e al dirigente del servizio partecipazioni;
– entro il 31 dicembre 2015 il termine entro il quale deve essere conseguito (in tutto o in parte) il risultato della riduzione;
– entro il 15 marzo del 2016 redazione di una relazione sull’attuazione del piano operativo contenente i risultati ottenuti.

Per capire invece quale sia l’applicazione pratica di tali norme, ecco un esempio pratico del Comune di Bologna: dal Settore Partecipazioni è arrivata qualche giorno fa la seguente richiesta:

Il Comune di Bologna sta lavorando al piano di razionalizzazione [ndr: quello da presentare il 31 marzo 2015] previsto dal comma 611 della legge di stabilità 2015 e costituente un obbligo per il sindaco ai sensi del comma 612 della medesima legge.
In relazione all’azienda speciale che svolge per l’Amministrazione servizi strumentali si tratta ora di dichiarare l’indispensabilità della partecipazione, ovvero l’impossibilità di procurarsi sul mercato i servizi prestati.
Per i medesimi servizi per i quali si richiede una relazione tecnica – a sostegno delle attestazioni del sindaco sulla necessità del mantenimento della partecipazione nel piano che presenterà al Consiglio – si ricorda che occorre inoltre una dichiarazione che ne confermi, per ciascun affidamento, la maggiore convenienza rispetto ai prezzi di mercato, come prescritto dalla legge di stabilità 2014 e come a suo tempo comunicatovi.

Ma a rendere ancora più preoccupante la situazione è l’analisi che abbiamo fatto del Bilancio Triennale Preventivo 2015-2017 dell’ASP[6].

Alleghiamo tale file, in cui si può facilmente vedere come il rosso di bilancio storico sia destinato non solo a diminuire, ma addirittura ad aumentare.

L’ultima riga del bilancio infatti fa queste inquietanti previsioni per il prossimo triennio:

23) Utile o (perdita) di esercizio:

  • 2015            - 1.355.775,62 €
  • 2016            - 2.461.174,04 €
  • 2017            - 2.566.835,95 €

Il rosso è destinato quindi ad aumentare di anno in anno.

Ma non basta: per il 2015 il rosso è previsto di soli 1.355.775,62 € perché a dicembre 2014 si è provveduto in fretta e furia[7] a vendere un immobile da cui l’ASP ha ricavato 1.000.000 € (segnalato in bilancio sotto la voce plusvalenze straordinarie), senza la quale vendita il bilancio sarebbe stato in rosso di 2.355.775,62 €.

Che il bilancio dell’ASP non sia sostenibile è evidente anche dall’andamento del Risultato prima delle imposte (il cosiddetto EBT (Earnings Before Taxes), che misura la differenza tra i ricavi ed i costi aziendali ed è, nella normativa attuale, l’indice per conoscere la redditività dell’impresa prima dell’applicazione delle imposte sui redditi:

  • nel 2015 è segnato un avanzo di 777.505,75 €, ma solo grazie al 1.000.000 € straordinario di cui sopra, altrimenti l’EBT sarebbe stato negativo per - 222.494,25
  • nel 2016 il rosso è previsto salire a - 324.947,83 €
  • nel 2017 a ben - 427.657,55 €

E’ evidente quindi che se la differenza tra costi e ricavi continua ad aumentare, il bilancio dell’ASP non è equilibrato né è sostenibile nel medio periodo, poiché, malgrado l’ingentissimo patrimonio immobiliare dell’ASP[8] se per ridurre l’indebitamento ogni anno bisogna ricorrere ad alienazione “straordinaria” di immobili a furia di vendere proprietà a lungo andare si abbasseranno anche i proventi da affitti che queste proprietà garantiscono all’ASP.

Tutto questo contraddice nei fatti le dichiarazioni del Presidente di ASP Gianluca Borghi che, esattamente un anno fa insediandosi, affermò a Repubblica:

Mi do’ solo due anni per tornare in pareggio

E a domanda dell’intervistatore sul come raggiungere questo pareggio, risponde:

Come si è arrivati a questo “buco”?[9] Bisognerà vendere qualche “gioiello di famiglia”?
Farò di tutto perché non accada, se qualcosa sarà alienato, questo dovrà avvenire in modo straordinario e non ripetibile. Il mio impegno è che la sostenibilità finanziaria si raggiunga senza che ciò accada.

Purtroppo il bilancio pluriennale dallo stesso Presidente a dicembre 2014 certifica che la direzione intermini di sostenibilità economica è totalmente opposta, tanto che nei documenti ufficiali si inizia a parlare apertamente di un “Piano di rientro”.

Cosa prevedere questo piano?

Se ne inizia a parlare nel Bilancio preventivo 2014 (in allegato):

PIANO DI RIENTRO

Accanto alla previsione 2014, si dovrà ipotizzare un Piano di rientro triennale che preveda azioni interne ed esterne.

  • Abbattimento dei fondi straordinari e ferie.
  • Razionalizzazione della struttura organizzativa e aumento della produttività aziendale.
  • Aumento della redditività (rapporto ricavi/costi) dell’attività del settore patrimonio, sia agricolo che immobiliare.
  • Ridefinizione con il Comitato di Distretto della remunerazione dei servizi anziani con livelli di assistenza superiori allo standard (v. Lercaro).
  • Ridefinizione della remunerazione delle strutture gestite interamente dal pubblico (€ 4,00 giornalieri), pur mantenendo la retta di € 52,60.
  • Calcolo dei costi reali nella remunerazione dei servizi conferiti dal Comune di Bologna.

Si cerca quindi di trasferire gli oneri da una parte sul Comune (che dovrebbe aumentare i trasferimenti di denaro per “ridefinire la remunerazione”) e dall’altra sui lavoratori, con locuzioni nemmeno troppo ambigue come “abbattimento dei fondi straordinari e ferie”, “razionalizzazione della struttura” e “aumento della produttività”.

Ma è nei documenti programmatici 2015-2017 (quelli non presenti sulla pagina “amministrazione trasparente” del sito dell’ASP unica) si va più nello specifico:

Ad esempio, nel Piano Programmatico 2015-2017 (in allegato) si legge:

La perdita generata dall’Azienda nel triennio è all’attenzione di ASP e del Comune di Bologna, che congiuntamente elaboreranno un piano di rientro entro marzo 2015 (p.17)

E più avanti:

Massimizzazione dei ricavi

  • Tensione nel recupero dei crediti e ricerca di altre e nuove fonti di finanziamento
  • Razionalizzazione e riduzione dei costi
  • Interventi volti all’incremento della redditività e valorizzazione del patrimonio immobiliare/mobiliare

Sviluppo organizzativo e gestionale

  • Attuazione dell’organizzazione aziendale secondo un modello gestionale aderente agli obiettivi aziendali con riferimento anche all’acquisizione di ASP IRIDeS, al contratto di servizio, agli input derivati dall’accreditamento regionale, etc.)
  • Flessibilità ed efficientamento nell’impiego delle risorse umane (p. 19)

Ma per capire meglio di cosa si tratti in pratica, bisogna leggere la Relazione illustrativa al documento di budget (in allegato).

  • Massimizzazione ricavi istituzionali
  • Remunerazione servizi sociali trasferiti (tendere al recupero del 7% delle spese generali per le aree del disagio adulto e della domiciliarità);
  • Ricontrattazione di tutti gli incarichi in essere di una percentuale compresa tra il 5% ed il 10%;
  • Riduzione di costi ad evidenza indiretta (abbattimento fondi ferie, ore e festività non godute) e riduzione del fenomeno dell’assenteismo
  • Definizione di un nuovo sistema di controllo di gestione che consenta il monitoraggio di indicatori di produttività che favoriscano la ridefinizione in tempi celeri di nuove scelte gestionali
  • Misurazione del lavoro svolto dagli operatori nei diversi servizi/ambiti organizzativi e loro grado di produttività
  • Flessibilita’ ed efficientamento nell’impiego delle risorse umane
  • Riconversione del personale non più idoneo alle mansioni
  • Definizione del nuovo contratto collettivo decentrato e del fondo incentivante, nell’ottica di omogeneizzazione tra le diverse aziende e con il Comune di Bologna
  • Razionalizzazione nella distribuzione dei buoni pasto, in relazione ad una nuova regolamentazione della distribuzione e dell’orario di lavoro.
  • Omogeneizzazione degli istituti contrattuali per il personale appartenente alle tre ASP;
  • Riduzione della spesa della formazione (almeno del 10%)
  • Produttività legata a reali obiettivi di performance (diminuzione costi/aumento ricavi);
  • Aumento degli interventi a beneficio della comunità di riferimento facendo leva sulla capacità di spesa delle famiglie

Nelle priorità del piano di rientro del debito virato ad un’austherity di tipo “troika”, a pagina 16-17 troviamo molte voci di intervento francamente allarmanti (soprattutto tenendo conto che si parla di un piano di rientro da un debito milionario) sotto il profilo economico e istituzionale (la “massimizzazione dei ricavi” si ottiene “facendo leva sulla capacità di spesa delle famiglie”), nonché occupazionale e salariale, prefigurando “riconversioni”, “flessibilità”, “tagli alla formazione” e “abbattimento ai fondi ferie non godute e straordinari” e “omogeneizzazione dei contratti” (leggi ad esempio taglio alle indennità di rischio per i settori a contatto con situazioni di estremo disagio) per i lavoratori interni e a una drastica “ricontrattazione degli incarichi in essere” che andranno ovviamente a colpire i lavoratori delle cooperative a cui sino ad oggi si è deciso di esternalizzare una parte sempre maggiore i servizi.

Tutto confermato da ASP anche in quest’articolo di gennaio:

Altre misure riguardano il personale: c’è la voce “riduzione assenteismo”, così come quella riguardante la “definizione del nuovo contratto collettivo decentrato e del fondo incentivante, nell’ottica di omogeneizzazione tra le diverse aziende e con il Comune di Bologna”. Previsti poi tagli ai buoni pasto e una “riduzione di almeno il 10 per cento della spesa per la formazione”.

E che fine faranno i lavoratori delle ASP che oggi hanno il contratto pubblico?

Considerato quanto detto sin ora, oggi non sembra più così improbabile quanto già previsto e denunciato dai sindacati di base circa due anni fa:

E’ molto probabile che tutti i servizi che il comune vuole dare in gestione alla futura ASP Unica vedranno all’inizio contratti pubblici di lavoro e verranno gestiti dal pubblico, che poi, con la dovuta calma, si privatizzeranno, si appalteranno, si daranno in accreditamento e sempre di più si useranno i volontari.
Per fare un esempio l’ASP Giovanni XXIII, fino a circa 5 anni fa, gestiva con personale pubblico circa 670 posti letto.
Ad oggi gestisce circa 370, il resto, 300 posti letto, è stato dato in gestione alla cooperative.

[1]    http://www.comune.bologna.it/sportellosociale/notizie/2731/59487

[2]    http://demetra.regione.emilia-romagna.it/al/monitor.php?urn=er:assemblealegislativa:legge:2013;12

[3]    Sentenza n.161/2012 Corte Costituzionale: http://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2012&numero=161

[4]    Vedi ad esempio il parere Corte dei Conti dell’Emilia Romagna 14/12/2012: http://goo.gl/LVBTxQ

[5]    LEGGE DI STABILITA’ 2015 23 dicembre 2014, n. 190: http://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2014/12/29/14G00203/sg
Il piano di razionalizzazione delle società partecipate locali nella legge di stabilità 2015: http://www.dirittodeiservizipubblici.it/articoli/articolo.asp?sezione=dettarticolo&id=607

[6]    E’ assieme emblematico e preoccupante che tali documenti pubblici non siano ad oggi ancora stati pubblicati nella sezione “amministrazione trasparente” del sito dell’ASP Città di Bologna, ma siano recuperabili solo attraverso una ricerca su questo introvabile link http://www.aspbologna.it/lapis/pubblicazioneftp/2014/2014_12.xml

[7]    In fretta ma non abbastanza da riuscire ad entrare in bilancio 2014: il rogito era previsto infatti a dicembre 2014 ma è slittato a gennaio 2015. Così facendo è stato iscritto nel bilancio previsionale 2015, aumentando però conseguentemente di conseguenza il rosso del bilancio 2014 dello stesso 1.000.000 €

[8]    Pari a più di 378.000.000 € per i soli immobili

[9]    Con operazioni come il mantenimento per anni di “scatole vuote” (come da definizione della Legge di stabilità 2015) come Bologna per il Sociale, che ha accumulato diversi anni di rosso di bilancio prima della liquidazione nel 2011 http://bologna.repubblica.it/cronaca/2014/06/07/news/asp_unica_chiude_bologna_per_il_sociale-88291110/

cobas_base

01 ASP Bilancio triennale preventivo 2015-2017 perdita esercizio [xls]

02 ASP Bilancio preventivo 2014 [pdf]

03 ASP Piano Programmatico 2015 2017 [pdf]

04 ASP Relazione illustrativa documento di budget [pdf]